EUROPA SIN REFUGIO

"La solución sería volver a hacer la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y abrir la firma a organizaciones supranacionales como la Unión Europea"

Javier Carrascosa González

Catedrático de Derecho Internacional Privado en la Universidad de Murcia. Cuenta con una amplia trayectoria en el ámbito de la investigación y la docencia universitaria. Como reconocido experto en Derecho Internacional Privado, nos aporta algunas claves importantes para entender el funcionamiento derecho de asilo en la Unión Europea.

Entrevista realizada en diciembre de 2015
(actualizada en marzo 2016)

¿POR QUÉ LA UE NO CUENTA CON UN SISTEMA DE ASILO HOMOGÉNEO A PESAR DE LA APROBACIÓN DE UNA SERIE DE NORMAS EN 2013 (EL SECA), Y DE LA FIRMA DE NUMEROSOS TRATADOS Y DECLARACIONES INTERNACIONALES EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS?

Hay dos razones. Primero, porque no es la Unión Europea la que firmó los principales convenios relacionados al asilo. La Convención de Nueva York sobre los derechos de los refugiados es del año 51: entonces la Unión Europea, que no existía, no se adhirió a la Convención, fueron los Estados miembros. Esto es un primer problema porque, aunque parezca una cuestión formal, no lo es: quien se compromete no es la Unión Europea, sino cada singular Estado miembro. Digamos que la Unión Europea lo único que trata es de homogeneizar las obligaciones que independientemente cada Estado miembro ha asumido.

Luego hay un segundo factor que es más determinante desde un punto de vista operativo. Tanto en la Convención de Ginebra como en el Sistema Europeo Común de Asilo, como otros instrumentos internacionales, siempre hay cláusulas de escape o de flexibilización del sistema. Por ejemplo: una cláusula para que no se admita la petición de asilo en caso que afecte a la seguridad nacional. Estos conceptos se interpretan desde un prisma nacional, y la seguridad nacional en el Reino Unido no tiene ni el mismo alcance ni la misma interpretación que la seguridad nacional en Francia, España o Portugal. Por ello, es inevitable que surjan varias faltas de sintonía que llevan a una aplicación no armónica de los criterios para acceder o no a la solicitud de asilo.

A RAÍZ DE LO QUE NOS ACABA DE CONTAR PARECE IMPOSIBLE QUE VAYA A EXISTIR EN ALGÚN MOMENTO UN SISTEMA EUROPEO COMÚN DE ASILO...

Como decían los grandes padres de la patria europea, esto no se hace de la noche a la mañana, sino que se hace poco a poco. El SECA es un paso muy significativo y notable, hay que admitir que no funciona bien del todo y tiene sus fallas, por supuesto, pero personalmente creo que supone un primer peldaño de extraordinaria utilidad para el futuro.

La Unión Europea no firmó los principales convenios relacionados al asilo sino que lo hicieron individualmente sus Estados Miembros.

ENTONCES, ¿CUÁL SERÍA LA SOLUCIÓN PARA OBTENER UN SISTEMA HOMOGÉNEO?

Pese a las peculiaridades nacionales, la Unión Europea ahora sí tiene competencias, únicamente ella y no los Estados miembros, por ejemplo, en control de fronteras y en materia de inmigración. Entonces, resulta paradójico que teniendo la competencia europea igual para todos los Estados miembros no se pueda alcanzar ese sistema homogéneo.

La solución sería renovar y volver a hacer la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, que es una convención que tiene más de sesenta años y se ha quedado vieja, y abrir la firma de la Convención no solo a Estados miembros, sino también a organizaciones supranacionales, como la Unión Europea. De esa manera, no sería ni España ni Francia ni Portugal parte de la nueva convención, sino que sería la Unión Europea. Y ahí ya se acabarían muchas peculiaridades nacionales.

¿QUÉ CONSECUENCIAS HA PODIDO TENER LA FALTA DE UNA UNIÓN POLÍTICA EN MATERIA DE ASILO A NIVEL DE LA UNIÓN EUROPEA EN LA GESTIÓN DE LA ACTUAL "CRISIS DE REFUGIADOS"?

Las consecuencias son totalmente evidentes. El modo de afrontar esta crisis provocada por la guerra en Siria ha sido diferente de Estado a Estado por las circunstancias que está viviendo cada Estado. Si en Francia ha habido atentados terroristas de extraordinaria magnitud, ellos refuerzan sus cláusulas de seguridad nacional y orden público, y son mucho más restrictivos. Otros países que no tienen esos problemas han sido más laxos.

En definitiva, la consecuencia es que cada país ha interpretado lo que ha querido con estas cláusulas nacionales, según sus circunstancias internas, lo cual ha hecho que algunos países reciban muchos refugiados (como fue el caso de Alemania al principio) y otros muchos menos (como, por ejemplo, el Reino Unido).

Digamos que desde un prisma político, el hecho de que la Unión Europea no tenga una línea de actuación única dice muy poco de la propia Unión Europea como entidad política única, porque sería como si España dijera: “admitimos refugiados en la Comunidad Valenciana pero no en Extremadura”: resultaría ridículo.

El hecho de que la Unión Europea no tenga una línea de actuación única dice muy poco de la propia Unión Europea como entidad política única

TRAS CONSULTAR LA NORMATIVA NACIONAL E INTERNACIONAL, NOS ENCONTRAMOS CON DIFERENTES DEFINICIONES DE “REFUGIADO”. ¿A QUÉ SE DEBE LA PLURALIDAD DE DICHAS DEFINICIONES APLICADAS POR LOS DISTINTOS PAÍSES?

Se debe a dos factores. El primero es el temporal: en 1951, cuando se hace la Convención de Nueva York, se está pensando en el sujeto desplazado por culpa de la II Guerra Mundial y por la Guerra Fría. El perfil de refugiado se refería a las miles de personas que huían de Alemania del Este ante el terror de la represión de la policía estalinista. Ahora, evidentemente, ya no se trata del mismo tipo de refugiado, porque éstos son refugiados por otras causas bien distintas a las que dieron lugar a la II Guerra Mundial.

El segundo factor es que, de nuevo desde el punto de vista político y espacial, normativas sobre refugiados hay muchísimas, pero como no proceden todas de la misma fuente, cada fuente tiene su propio concepto: las Naciones Unidas tienen el suyo, la Unión Europea introduce nuevos perfiles para adaptarse más a las circunstancias actuales, España las suyas, el Tribunal de Derechos Humanos a través de sus sentencias ha hecho una extraordinaria labor pero tiene su propio concepto también… y en este ámbito nos movemos.

Por ello, quizás la única solución que se puede ver ahora en el horizonte es lo que proponía anteriormente: elaborar una nueva Convención que pudiera reunir a todos los países interesados y a las organizaciones como la Unión Europea.

En la Convención de Nueva York se está pensando en el sujeto desplazado por culpa de la II Guerra Mundial y por la Guerra Fría. Pero los actuales refugiados son por causas bien distintas

LA LLAMADA "CRISIS DE LOS REFUGIADOS" HA PUESTO DE MANIFIESTO LAS DIFERENCIAS DE TRATO EN FUNCIÓN DEL ESTADO DONDE PRESENTAN SU SOLICITUD. ¿SE ESTÁ INCURRIENDO EN ALGÚN TIPO DE INFRACCIÓN O DELITO QUE PUEDA SER PERSEGUIDO POR EL DERECHO INTERNACIONAL?

Es una pregunta con muchas aristas. No creo que sea un delito internacional en el sentido de crímenes internacionales que son los propios del Derecho Internacional, pero sí que son ilícitos, es decir, actuaciones fuera de la ley que tienen que ser reparadas. Por eso insisto en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por ejemplo: el Reino Unido se empeña en poner cuotas de refugiados, “admitimos a 130 y no admitimos a 131”, y eso está prohibido. El número 131 tiene que recurrir ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Estrasburgo le va a dar la razón, obligará a Reino Unido a indemnizarle, a pagarle y a admitirle en su país.

NO OBSTANTE, PRECISAMENTE EN LAS DIFERENTES REUNIONES DE URGENCIA QUE ESTÁN LLEVANDO A CABO LOS DIFERENTES PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA PARA GESTIONAR LA “CRISIS DE REFUGIADOS” SE ESTÁN NEGOCIANDO CUOTAS...

Más bien cuotas de reparto: no cuotas cuantitativas, sino cualitativas. Para que se entienda, imagina que entran 10.000 refugiados en Europa: lo que querían los países era establecer un 30% a Alemania, 15% a España… Esto no está prohibido. Lo que sí está prohibido es decir “aquí no admitimos ningún refugiado más”... si no se quiere incumplir la Convención del Estatuto de los Refugiados.

- Actualización marzo 2016) -

¿CONSIDERA QUE EL ACUERDO ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y TURQUÍA ES UNA CONSECUENCIA DE LA FALTA DE UNA UNIÓN POLÍTICA EN MATERIA DE ASILO A NIVEL DE LA UE EN LA GESTIÓN DE LA ACTUAL "CRISIS DE REFUGIADOS"?

La falta de unión en cierta manera sí… pero el primer elemento a tener en cuenta es la falta de una auténtica política exterior única en la Unión Europa, que no solo se manifiesta en el derecho de asilo. Es decir, por decirlo con palabras más simples: no tenemos un Ministerio de Asuntos Exteriores Europeo y eso se nota mucho porque al carecer de una dirección política única hay grandísimos vaivenes.

Pero luego hay un segundo elemento que, a mi juicio, es más relevante. Hay disposiciones de este acuerdo que podrían vulnerar la normativa internacional como, por ejemplo, las que permiten la expulsión colectiva o la denegación colectiva de las solicitudes de asilo. Esto no es conforme a la Convención de Ginebra que exige el examen pormenorizado e individualizado de cada una de las solicitudes.

LAS MEDIDAS QUE SE PLANTEAN EN DICHO ACUERDO QUE CONTEMPLAN "DEPORTACIONES EN MASA Y SISTEMÁTICAS" GUIADAS POR EL CRITERIO DE NACIONALIDAD ¿ESTAS MEDIDAS VULNERAN LOS DERECHOS HUMANOS, O POR EL CONTRARIO COMO HEMOS OÍDO EN ALGUNOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN, ESTÁN RECOGIDAS EN EL REGLAMENTO DE DUBLÍN?

El Reglamento de Dublín puede recoger estas cuestiones a la hora de regular los movimientos transfronterizos de las personas, es decir, se puede regular el espacio Schengen en cuestiones de urgencia, o de máxima emergencia, o de peligro para la seguridad nacional… Eso se permite.

Pero claro, esto choca frontalmente con el derecho de asilo porque esas disposiciones no están previstas para el tema del asilo, sino que por ejemplo, están pensadas para situaciones en las que intentan entrar 40 sujetos que tienen una enfermedad contagiosa como el ébola o una banda armada de 40 sujetos armados hasta los dientes… Estas disposiciones están previstas para estos casos pero no para el asilo… Es tergiversar el sentido de las palabras que aunque formalmente se pueden aplicar a un caso de 400 sujetos que piden asilo, pero no está previsto para esto sino para otros temas como los que he mencionado antes.

Por eso hay que tener en cuenta que el Convenio de Dublín no está solo en el mundo, sino que están también las Convenciones de Ginebra que son específicas para el derecho de asilo y que prohíben esta “deportación masiva” o “negación colectiva” de demandas de asilo. Y evidentemente, la normativa especial prima sobre la general, y siguen siendo a mi parecer, contrarias al derecho internacional.

LA SUSPENSIÓN DEL TRATADO SCHENGEN QUE SE ESTÁ DANDO AHORA EN GRECIA Y TODO LO QUE ESTÁ TRAYENDO CONSIGO EN EL CAMPO DE REFUGIADO DE INDOMENI, ¿SUPONE UNA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS?

No necesariamente, en el Tratado de Schengen está perfectamente prevista y es legal. Ahora bien, lo que no es correcto es emplearla para vulnerar la normativa que regula el derecho de asilo y denegar colectivamente las peticiones de asilo.

Como decía antes, la normativa sobre asilo, que además forma parte de los Derechos Humanos, tiene una prevalencia aplicativa doble: porque es específica y porque regula Derechos Humanos.